| 三国诉欧糖，澄清农业补贴纪律 |
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| 2005-08-12 18:01 国际商报 |
于 宁
2002年和2003年间，澳大利亚、巴西和泰国分别就欧共体食糖出口补贴的问题，请求与欧共体磋商。其后，澳大利亚、巴西和泰国分别与欧共体在日内瓦进行了磋商，但未能解决争端。2003年8月29日，应澳大利亚、巴西及泰国的请求，依DSU第9条第1款，WTO争端解决机构（DSB）设立单一专家组审理这些争端。
本案的实体及争议
澳、巴所起诉的措施为“在第1260/2001号理事会条例下的补贴超过了欧共体的削减承诺水平”；泰国所指控的措施为“在第1260/2001号理事会条例下对食糖提供的出口补贴”。专家组认为，3个起诉方设立专家组的申请，在文字表述上略有不同，实质上针对的是同一个措施，即欧共体糖业体制第1260/2001号理事会条例所提供的补贴。
起诉的法律依据（争议措施违反的WTO规定）是，欧共体对食糖提供的出口补贴超过了其预算支出与数量承诺水平，因而违反了：譹訛《农业协定》第3.3、8、9.1(a)、9.1(c)、10.1条；譺訛《补贴与反补贴协定》（SCM协定）第3.1(a)、3.2条；譻訛GATT1994第3条第4款与第16条。
2004年10月15日，专家组向WTO成员散发报告。在报告中，专家组支持了3个起诉方的大部分主张，裁定：由于提供了《农业协定》第9.1（a）条及第9.1(c)条所规定的出口补贴，超过了其在减让表第四部分第2节列明的承诺水平，欧共体的行为违反了其依据《农业协定》第3.3及8条所应承担的义务。今年初，本案当事方向WTO上诉机构提起上诉。
本案涉及的主要法律问题及最终裁定
（一）欧共体出口补贴承诺水平。
本案中，当事方关于欧共体补贴糖的出口承诺水平的观点有严重分歧。欧共体的观点为：其承诺水平由减让表第四部分第2节规定的特别承诺（1,273,500吨糖）和脚注1包含的有关160万吨来自ACP/印度糖两部分组成。起诉方主张该脚注缩减了欧共体在《农业协定》下的基本义务，且与协定条款相冲突，而且该脚注并没有修改减让表中规定的承诺水平。
专家组在报告中首先审查了欧共体在《农业协定》下的承诺，认为脚注1的内容没有法律效力，并且没有扩大或修改欧共体在其减让表第四部分第2节列明的承诺，并指出脚注1不能构成欧共体对糖出口补贴的整个承诺水平的另一组成部分。而且，脚注1不构成成员方一致认可的对欧共体在《农业协定》下基本义务的背离。
上诉机构虽然不同意专家组关于脚注1“没有法律效力”的结论，但是，仍然维持专家组报告中关于脚注1没有扩大或修改欧共体减让表中列明的承诺水平的法律调查结果和主张。
（二）欧共体超过数量承诺水平出口补贴糖，违反《农业协定》第3.3条和第8条。
专家组认为，起诉方提供了初步证据证明欧共体自1995年以来，出口的糖超过了其承诺水平，特别是在2000年及2001年度。
起诉方指控ACP/印度相当数量的糖和C糖各自接受了《农业协定》第9.1（a）至（c）条意义上的补贴。专家组同意起诉方的主张，超过欧共体承诺水平的糖基本上是由ACP/印度糖以及C糖构成的。
专家组认为，起诉方同样提供了初步证据证明，超过欧共体承诺水平的ACP/印度相当数量的糖的生产者及出口者，获得了《农业协定》第9.1（a）条所述的补贴。
专家组认为，第9.1(c)条要求证明3个基本要素：第一，它需要做出“支付”；第二，做出的支付基于“农产品的出口”；第三，支付是依靠政府措施供资。起诉方提供了初步证据证明，超过欧共体承诺水平的C糖的生产者及出口者，由于政府的原因获得了为出口进行的支付：（i）依靠以低于其平均总生产成本的价格向C糖生产商提供C甜菜；（ii）依靠欧共体糖业管理体制的运作，以转移经济资源的方式提供的交叉补贴，系《农业协定》第9.1(c)条规定的支付。
依据《农业协定》第10.3条的规定，专家组得出结论，欧共体未能证明对超过其承诺水平的C糖及ACP/印度相当数量的糖的出口未受到补贴。
因此，专家组裁决如下：由于提供了《农业协定》第9.1（a）条及第9.1(c)条所规定的出口补贴，超过了其在减让表第四部分第2节列明的承诺水平，欧共体的行为违反了其依据《农业协定》第3.3及8条所应承担的义务。上诉机构基本维持了这一结论。
（三）《农业协定》第10.1条。
专家组认为，如果存在第9.1条意义上的出口补贴，就不可能存在第10.1条意义上的补贴。所以一个措施不可能同时构成这两个条款项下的出口补贴。因此专家组不审查起诉方提出的有关本条方面的指控。
（四）关于“禁止反言”（estoppel）的问题。
欧共体认为，起诉方提出的“违反”指控，在WTO协定签订时已经存在并且清楚无误，但没有任何起诉方针对C糖的出口提出任何问题。在WTO协定签订后的这么多年，起诉方与欧共体的理解是一致的，即C糖的出口没有补贴。有关ACP/印度糖的脚注也适用于同样的情形，从未在农业委员会内被提出，亦从未被起诉方抗辩。如支持起诉方的主张则导致显而易见的不公平结果，因为欧共体将不得不以比乌拉圭回合参加方在模式协议（modalitypaper）中所同意的更大的比例削减其出口补贴，其结果势必打破减让平衡。
专家组认为，禁止反言原则是否适用于有关WTO成员之间权利和义务的纠纷，属于远未澄清的问题。这一原则从未被任何专家组和上诉机构运用，亦未在DSU或任何其他WTO协定中提及。在专家组看来，起诉方并没有法律上的责任对欧共体被指控的“违反”措施提出警示。一些起诉方的“沉默”并不等于同意欧共体的“违反”措施。更进一步说，起诉方的“沉默”也不能限制其他成员针对欧共体提起纠纷解决程序。换句话说，即使3个起诉方对这一问题保持完全沉默，他们的沉默也不能视为对其他成员具有约束力的承诺。因此，专家组和上诉机构均不支持欧共体关于起诉方违反DSU第3.10条和真诚原则的指责。
本案的影响
对农业补贴纪律的重要解释和澄清。由于本案涉及到欧共体复杂的糖业管理体制，同时，本案中有关C糖出口补贴的争议涉及到《农业协定》第9.1(c)条下由私营方以资源转移方式提供的对出口农产品的支付，在国内支持的“溢出”或“交叉补贴”的问题上，有许多概念性和实质性的法律争议。在专家组程序中，众多第三方的观点不尽一致。乌拉圭回合《农业协定》的谈判历史并没有对这一条款提供有指导意义的借鉴。
对多哈新一轮谈判的影响。WTO新一轮谈判的核心是农业谈判，而农业谈判的关键在于如何约束国内支持和出口竞争，市场准入承诺也取决于发达成员在国内支持和出口补贴方面的承诺。因此，本案对新一轮谈判的影响是深远的，也推动了发展中成员实现其谈判目标。
对我国的影响。中国自2001年底正式加入WTO之后，按照承诺，糖市场以关税配额的形式逐步对外开放，第一年进口配额是160万吨，约占当时全国产量的20％；配额内关税为30％，配额外关税为76％。同时，中国承诺此后5年内配额数量每年增加5％(从1999年起计算)。中国入世的农业承诺比发达国家门槛更低、更广泛，某些方面甚至已超出了乌拉圭回合形成的《农业协定》的要求；糖业的承诺就更低：产品税低、配额大，而且形式单一。关税配额是各国控制进口的主要手段之一，中国的配额远大于欧盟等发达国家，糖产品的关税也比其他发达国家低。欧盟的糖产品关税是140％，美国配额内关税为7％，配额外关税为188％。香港施乐会的调查报告分析指出，欧盟对其糖业采取出口补贴、进口限制等多重保护，对糖业的补贴额甚至高于中国广西糖厂的生产成本，这造成了世界性的贸易不正常现象，导致成本更低的中国糖业被扼杀。因此，我们不仅要考虑到我国在加入WTO时所做的承诺，而且要密切跟踪和关注国际争端动态，抓住时机为产业谋利益，同时要深入研究国内的相关农业政策和措施，推进产业发展，增强我国农产品的国际竞争力。
（作者单位：商务部条法司）
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