| 尚明司长率团赴日本考察反垄断法 |
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| 2006-05-08 14:14 文章来源：商务部条法司 |
| 文章类型：原创 内容分类：新闻 |
根据中日经济法完善项目的安排，2005年11月27日至12月3日，条约法律司尚明司长率领由商务部、全国人大常委会法工委、国务院法制办等组成的代表团对日本反垄断立法、执法情况进行了考察。期间，代表团与日本公正交易委员会、北海道大学等单位进行了广泛的交流与会谈，较为全面系统地了解了日本反垄断立法与执法情况。考察收获很大，对我国正在进行的反垄断立法审查和未来的执法工作将会起到积极的作用。现将考察情况概要如下：
一、会谈的基本情况
（一） 日本公正交易委员会
日本公平交易委员会非常重视代表团的来访。竹岛一彦委员长会见了代表团全体成员并设宴招待。委员长介绍了日本反垄断立法与执法情况，并提出希望与中国在竞争政策与法律领域开展定期、不定期或者非正式的合作与交流，以促进日中两国间的投资与贸易。委员长对中国反垄断立法的进展表示关切。日本公正交易委员会事务总局局长上杉秋则向代表团介绍了禁止垄断法的实施情况：一是根据日本经济发展情况灵活实施，经济高速发展时期反垄断法实施相对比较宽松，经济停滞时期公平交易委员会严格实施反垄断法，积极推动竞争促进经济发展。二是其他宏观经济政策，如产业政策、就业政策、贸易政策，应与竞争政策协调一致，竞争政策已成为日本市场经济的核心，它对促进经济增长和提高经济效率都有十分积极的作用。三是较多地运用行政指导措施，如对卡特尔和滥用市场支配地位行为，多采用警告等行政指导而不是禁令，企业并购控制会在并购前采用事前磋商程序而不是申报后的正式调查程序。日本在政治文化背景和法律传统上与中国有某些相似之处，这些做法在反垄断法实施初期经验相对不足时，具有一定的积极作用。
中日双方还就反垄断法在促进经济增长方面的作用、反垄断法的基本制度、反垄断执法机关的结构及组织、全球化对反垄断执法的影响等问题进行了深入地讨论和交流。
（二）公正交易委员会北海道事务所
代表团访问了日本公正交易委员会北海道事务所，并与事务所所长和其他高级官员就反垄断法的相关问题进行了交流。北海道事务所非常欢迎中国代表团的来访，并表示中日竞争政策与法律的交流与合作，将随着两国间经贸关系的不断加强而日益深入。北海道事务所有关官员向代表团介绍了北海道事务所的历史沿革、基本职能、组织结构、与公正交易委员会的职权划分、以及对违法事件的处理情况，着重指出作为地方机构，北海道事务所在维护国家经济安全以及促进社会进步方面所发挥的重要作用。代表团与北海道事务所的有关官员就禁止限制竞争协议、反垄断调查、企业合并控制、经济学分析在反垄断立法与执法中的作用等问题进行了研讨和交流。
考察中，中国的反垄断立法受到了日本政府和法律界的高度关注。尚明司长向他们介绍了中国现行立法中有关竞争的法律规定以及中国《反垄断法》起草进展情况。同时指出，在经济全球化和贸易自由化的新形势下，一国竞争政策不再只对国内经济产生影响，而且其适用范围扩大到国外，对国际经贸关系的发展发挥着越来越重要的作用。当不同国家竞争政策存在差异的情况下，在进行政策协调时，要考虑这一协调对有关国家之间的贸易利益产生何种影响。
中国政府高度重视竞争政策，致力于通过实施竞争政策，创造公平竞争的市场环境，促进全国统一市场体系的建立与完善，同时全国人大常委会也将《反垄断法》列为本届人大要出台的重要经济立法项目。商务部作为主管国内外贸易、外资与国际经济合作的部门，愿意与有关国家和组织开展各种形式的交流与合作。
二、启示与建议
（一）尽快出台《反垄断法》
中日两国官员和专家一致认为，中国已经加入WTO，经济发展迅速，市场化进程不断加快，而且中国正在成为一个对外投资和贸易的大国。制定反垄断法不仅非常必要，而且非常重要。面对经济全球化的新形势和建立全国统一开放竞争有序的现代市场体系的重要任务，尽快出台《反垄断法》，既是维护市场公平竞争、保护消费者利益的需要，也是保持经济增长活力，促进全国统一大市场形成的客观要求；既是与国际通行规则接轨，完善社会主义市场经济法律体系的需要，也是维护国家经济安全、保护本国企业参与国际竞争的需要。
（二） 制定反垄断法应当充分考虑我国国情
日本的反垄断法建立在本国经济基础之上，适应本国经济结构、对外贸易、企业规模和特定时期的经济发展水平的要求，并在不同历史时期确定不同的立法和执法重点。例如，日本在五、六十年代为发展本国基础工业而放松实施反垄断法，七十年代为鼓励企业扩大规模而放宽对企业合并的反垄断监控，九十年代以后为推行放松管制政策而强化实施反垄断法。
我国正处于建立和完善社会主义市场经济体制的时期，市场状态和市场行为还不成熟。因此，我国制定反垄断法应当充分考虑国情，一方面借鉴各国反垄断法律制度的通行做法，规定其基本制度；另一方面，立法中要留有余地，保持一定的灵活性，不仅能适应我国市场经济的不断发展和客观情况的千变万化，也要维护法律本身的稳定性和严肃性。在立法目的和具体制度设计上，既要考虑竞争和效率目标，同时也要考虑产业政策、经济发展的总体目标和其他社会目标。
（三）根据国家经济发展的需要，适当规定反垄断法的适用除外制度。
日本在禁止垄断行为的同时，还在不同历史时期，根据本国的经济发展需要，通过《禁止垄断法》及《进出口交易法》、《中小企业促进法》等法律豁免某些行为。适用除外规定是根据日本经济发展阶段和水平作出的，规定详细、严密，也很具体，具有很强的可操作性。就反垄断而言，适用除外范围的大小及明确程度，不仅会影响当事人的切身利益，更重要的是关系到公平、有序的经济秩序的维护以及国民经济健康、稳定的发展。作为我国社会主义市场经济法律体系中的一部重要法律，反垄断法必须充分考虑建立具有中国特色市场经济体制的内在要求，体现维护以公有制为主体的多种经济成分共同发展的格局，保障各个经济主体平等、自由、公平的竞争，要妥善处理好反垄断与保障国家的根本利益、关系国计民生的行业与民族工业的保护和发展、促进科技文教事业发展的关系。我们认为，在借鉴包括日本在内世界各国立法经验的基础上，可考虑建立一套符合中国国情的反垄断适用除外制度。
（四）建立专门的执法机构和一支精干的执法队伍
反垄断立法固然重要，但建立保证反垄断法有效实施的执法机关和执法体制更为重要。对日本公正交易委员会和其派出机构北海道事务所进行考察研究后，发现其具有三个特征：1、反垄断执法机构必须具有相当的权威性和独立性，由法律明确规定其执法职权、工作程序及组成人员的任命，以确保其独立行使职权，不受其他部门和利益集团的干预和左右，统一地实施反垄断法。2、反垄断执法机构必须具有高素质的专业人才，包括法律和经济的专业人才。反垄断执法涉及经济垄断行为的查处、企业并购管制的处理，既要进行大量的经济分析，又要作出准确的法律判断，要求执法机关和执法人员具有法律、经济、贸易与投资以及产业等方面的知识。3、反垄断执法的统一性。地方政府无权执法，由公正交易委员会在全国统一派出机构负责执法，且派出机构对案件只有调查权而无处决权，由公正交易委员会统一做出决定，以保证执法的统一性。
在反垄断执法机关的设置上，日本经验可资借鉴，可设立级别较高、具有相对独立执法权的反垄断调查机构，并在时机成熟时设立相应的地方机构。同时应建立执法队伍并赋予其一定职权，负责反垄断执法工作，建立一套机制，决策应当程序公开、透明、民主，并受到严格的制约。
（五）在反垄断执法中充分发挥行政指导的作用
所谓行政指导是指行政机关在其职权范围内发布的指导、推荐或建议，要求特定人履行或不履行某一旨在实现特定行政目标的行为。日本公正交易委员会对举报的案件进行审查，认为有违法嫌疑但尚未构成违法的，先向有关企业发出提醒或警告并指导其采取纠正措施；认为有违法事实，需要进一步调查的，则立案调查。对于经调查认为确有违法行为的企业，公正交易委员会通常向其发出劝告措施，而不是直接进入审判和裁决程序。在企业合并控制制度中，申报前的咨询也发挥着重要作用。企业在合并申报前，往往先向公正交易委员会咨询，听取公正交易委员会的意见。
行政指导之所以被广泛采用，主要有以下优点：1、对相关当事人来讲，出于保护商业秘密和维护企业形象的考虑，行政指导比正式调查更容易接受；2、对于公正交易委员会来讲，行政指导节省资源，因为正式审理裁决在调查和取证上的要求较高，需要更多的时间、人力和物力资源。3、行政指导不仅依法律进行判断，又具有一定的灵活性，可以及时解决行业面临的竞争问题。
我国反垄断法实施时，由于专业执法人员和执法经验的缺乏，可借鉴日本经验，充分考虑企业界对反垄断法的接受程度，对执法机构的依赖程度以及执法机关可以利用的资源等各种因素，合理分配执法力量。同时，做好日常行政指导工作，将有限的执法资源集中在少数社会影响大、有一定教育和警示意义的重大案件上。
（竞争法律处供稿）
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