| 国务院法制办公室张穹副主任在反垄断立法国际研讨会闭幕式上的讲话 |
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| 2005-10-09 14:39 商务部条法司 |
尊敬的各位中外专家，女士们，先生们：
中国反垄断立法国际研讨会已经完成全部预定议程，今天下午就要结束了。两天来，中外著名反垄断法专家济济一堂，在友好热烈的气氛中，以坦诚的态度，沟通实际情况，研究理论问题，交流学术观点，探讨发展趋势，在许多方面达成了广泛共识。这些丰硕成果必将对中国反垄断立法工作产生积极的影响。在此，我谨代表会议举办方---国务院法制办公室、商务部、国家工商行政管理总局对参加会议的中外专家表示诚挚的谢意！在这里我也向大会的翻译表示诚挚的问候和谢意，向为本次会议提供服务的工作人员表示感谢，正是他们的辛苦劳动保证了会议的顺利进行。
两天来，各位专家围绕反垄断法的适用范围、禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中、禁止行政性垄断、反垄断主管机构及反垄断调查、违反反垄断法的法律责任等问题充分发表了各自的见解，就这些问题以及其他一些反垄断法立法、司法和学术研究领域的重大问题，进行了深入的交流。我们欣喜地看到，两天来，中外专家就许多重大问题达成了相同或者比较相似的看法。各位专家为我们提供了国际反垄断法律制度及其实践的宝贵经验，也针对中国的实际问题提出了极具参考价值的具体意见和建议，这些都将成为中国反垄断立法工作有益的参考。
我们都知道，世界各个国家和地区基于其不同的历史背景、经济发展状况和司法体制，选择了不同的反垄断立法和执法模式。两天来，各位专家也从各自的研究角度出发，对一些重要的问题发表了不同的观点，提出了不同的解决问题的方案，并展开了热烈的讨论。我想，这种真诚、坦率的沟通活跃了研讨会融洽的气氛、增进了我们的友谊；为我们提供了一个难得的、直接交流的机会。各位专家的理论、观点和建议也为中国的反垄断立法工作者提供了研究一些重大问题的独特视角和有益启示。
各位专家，女士们、先生们：
我认为，此次会议我们至少在以下几个方面受到了启发，取得了很大的收获：
首先，关于第一章总则，专家们主要对反垄断法的立法目的、适用范围以及经营者和相关市场的定义发表了意见。
关于立法目的，我们注意到有的专家认为，通常国际上反垄断法的立法目的就是提高经济效益和保护消费者的合法权益。讨论稿规定的立法目的是一个综合性的目标，有时相互间会发生冲突，容易出现问题。同是，有的专家还认为反垄断法的目的主要应当从经济学意义上考虑，这样更有利于理解和执行反垄断法律制度。有的专家提出，社会公共利益就不完全是经济上的目标，更主要的是从效果上考虑，缺少客观标准，可能会给市场经营者理解竞争政策带来不确定性。
关于反垄断法的适用范围，有的专家提出，适用范围问题关系到反垄断法适用的地理区域与竞争行为的联系。主要有三种处理原则：一是严格地域原则，即相关行为必须发生在一国境内，才具有管辖权。二是属人原则，即从事限制竞争行为的自然人或者是公司必须在一国境内，才具有管辖权。三是客观原则，也称为效果原则，即只要限制竞争行为对一国境内产生限制竞争效果的，该国就有管辖权。目前，世界上越来越多的国家采用效果原则。即无论发生在一国境内还是境外，只要对该国产生可以合理预见的影响，就应当适用。同时，要考虑微量不计原则，对那些发生在境外又对本国市场的损害很小的行为不进行管制。
关于适用除外，我们注意到大多数专家不赞成规定整个行业的适用除外，同时，也认为对于农业合作社、金融领域的某些行为、工会代表职工进行谈判的协议行为可以考虑规定适用除外。
关于经营者的概念，有的专家认为，界定经营者概念的核心，是看其从事的是否是经济或者商业活动，而不需要考虑其是不是按照公司法组成的公司，或者按照其他法律组成的某种形式的法律主体。竞争法既应当适用于不盈利的组织、个人，也应当适用于公共机构等一切在市场中从事商业或者经济活动的主体。
关于相关市场概念，我们注意到有的专家认为，相关市场的定义既应当包括相关地理市场，也应当包括相关产品市场，这是国际上通行的做法。所谓相关地理市场，是指经营者对相关产品有供求关系的区域。相关产品市场，是指产品和服务能够被消费者认为是可以替代的产品和服务。
第二，关于禁止垄断协议，我们注意到，尽管有些国家的反垄断法关于禁止垄断协议的规定比较原则，有些国家规定的比较具体，但一般都明确了哪些协议是禁止的，哪些是可以豁免的，豁免的条件是什么。总体上看，是采用效果原则进行判断，即禁止的是那些会产生限制或者排除竞争效果的协议和共同行为。其中有的国家还对横向卡特尔和纵向卡特尔做了明确区分，多数的横向卡特尔被认为是本身违法的。这些本身违法的协议对经济的损害是明显的，涉及价格上涨、限制产量、阻碍竞争、妨碍技术创新。因此，很多国家将本身违法的协议作为反垄断执法的首要任务，规定了很严厉的处罚。但是对于纵向卡特尔一般适用合理原则，需要对所有市场竞争状况进行综合考虑，通过对整个市场竞争情况的分析再作决定。关于垄断协议的豁免应当尽可能限制在比较小的范围内，过于宽泛的豁免和自由裁量权会损害到反垄断法的实施效果。
第三，关于滥用市场支配地位，有的专家提出，如何规制单方面的垄断行为或者称为滥用支配地位的行为，在执法过程中是非常困难的。因为反垄断执法机构要经常甄别这种行为是对经济有利，还是有害，以鼓励企业在竞争过程中能够不断提高自己竞争力。为此，执法机构在执法过程中要非常慎重。同时，判断一个经营者是否在竞争的过程中采取了限制竞争的行为，应当通过一种客观的、非常透明的经济学上的标准来衡量。首先是确定经营者是否具有市场力量。我们了解到，美国的经验通常是一个经营者超过60％到70％的市场份额，才会考虑他是否具有市场支配地位，即便超过70％也不轻易推定，还要分析市场状况，比如进入市场的难易程度等等。经过考虑这些影响市场状况的因素之后，仍然认定经营者具有在竞争中提高价格的能力的，才会认定他具有市场力量。有的专家认为，考虑是否存在市场支配位滥用的问题，首先一个不能忽视的因素是竞争法的目标是为了使竞争机制能够在市场上发挥作用，而不仅仅是保护某一个具体经营者的权利。如果采取一种宽泛的解释，对竞争有利的行为进行限制，就可能对整个经济的发展造成损害，特别是如果执法存在偏差，就可能会导致市场上的竞争者或经营者不愿意开展有效的竞争，甚至会影响他们的投资决定。此外，还有的专家从执法实践的角度建议对每一种滥用行为的规定不要太详细和具体，因为经营情况往往是非常复杂的，过于具体有时候很难将企业的行为适用于某一规定。
第四，关于经营者集中，有的专家认为，对经营者集中进行控制是一个很复杂的问题，有很多值得探讨的问题，比如，如何确定市场集中度问题，并购审查的实质标准是什么，哪些并购是禁止的，并购可能造成的管辖权冲突如何解决等等。关于确立申报标准问题，必须考虑两个因素：一是必须与相关国家的市场有关联性；二是申报标准必须是客观的。关于禁止并购的标准，有的专家认为应当以实质性的排除或者限制竞争为标准，有的专家认为应当以是否产生或者加强市场支配地位为标准。有的专家提出，在并购分析中有些因素是不需要考虑的，比如国民经济的发展，产业政策、政治或者社会的效果，那是行业监管的问题，反垄断法主要关注的就是竞争问题。
第五，关于行政性垄断，有的专家提出，政府机构在履行政府管理职能而非进行商业活动时，其滥用行政权力的行为，通常是不受竞争法约束的。但俄罗斯的反垄断执法实践表明，政府部门滥用行政权力的违法案件占整个反垄断案件的40％。因此，如果反垄断主管机构在反行政性垄断方面能够发挥作用，对整个国家的经济改革，对建立统一的市场都将具有重要作用。我们也注意到，有的专家认为我们第五章列举的违法行为太少了，也不够具体，还要进一步明确概念，增加可操作性。
第六，关于反垄断机构，有的专家认为，对于反垄断机构首先需要考虑的是他的独立性，不仅需要法律上的独立性，而且执法过程中也必须是独立的。第二个方面就是能够非歧视性的适用反垄断法，就是无论经营者来自哪里，要一视同仁的适用反垄断法。第三个方面就是透明度问题，这对经营者来说，是特别重要的。透明不仅仅是政策上的，还包括反垄断机构调查、处理、作出决定的程序。特别主要的是，反垄断机构要能够快速作出处理决定，因为反垄断机构的决定直接影响经营者的商业活动。在研讨中，专家们对反垄断机构与行业监管部门的关系给予了充分的关注，认为反垄断法要对反垄断机构与行业监管部门的职权作出明确划分，否则很难实施。一些专家认为，反垄断机构在垄断行为的监管方面应当起主导作用。如果给予行业监管部门查处垄断行为的权力，就要确保反垄断机构的最后决定权。还有的专家提出，行业监管机构提出或者制定的有关涉及竞争和反垄断的政策规定，要经过反垄断机构的同意，这样才能保证反垄断法律的统一实施。也有的专家建议，应当在反垄断机构和行业监管机构之间建立一种磋商机制。还有的专家对如何寻求反垄断机构的调查处理与司法救济之间的平衡提出了很好的建议，认为这是各国反垄断执法共同面临的问题。此外，专家们还对反垄断案件的调查处理程序以及法律责任的有关问题提出了一些很好的意见和建议。
对于各位专家的意见和建议，我作了以上综述，很难全面具体。总之，大家在发言中那些闪光的思想观点，充满智慧、充满法学家严谨的思辩，对此我们还都要进行深入的研究、分析，并在反垄断法的进一步修改中考虑吸收。我坚信，专家们的意见将会对中国反垄断法的修改、完善起到十分重要的作用。
各位专家，女士们、先生们：
竞争是市场经济发展的强大动力，维护市场竞争秩序是中国社会主义市场经济健康发展的必要保障。中国正处于完善社会主义市场经济体制的关键时期，需要尽快制定并实施反垄断法，以打破市场垄断、行业垄断和地区封锁，促进商品和各生产要素在全国范围内自由流动和充分竞争，确保市场竞争机制有效发挥其功能和作用。中国的反垄断立法是中国市场经济法制建设的一个重要组成部分，我们将努力通过我们的工作，在立法中充分体现打破垄断、保护竞争、提高效率、造福民众等反垄断法的基本原则和精神，为中国市场经济的持续、健康、快速发展提供强有力的法律保障。
各位专家，女士们，先生们，
来自欧盟、德国、美国、俄罗斯、韩国、日本、OECD、联合国、国际律师协会以及中国的反垄断立法及执法工作者、法学学者、律师等各方面的专家齐聚一堂，深入探讨如何制定和完善中国的反垄断法律制度，进行了为期两天的紧张而卓有成效的研讨。我相信这次会议仅仅是个开始，我们在反垄断法律制度方面的相互交流、沟通、探讨与合作还将继续进行下去。在这里，我真诚的希望各位专家今后继续关心、支持中国的反垄断立法工作！最后，祝各位专家和全体与会人员工作顺利、身体健康、万事如意！
谢谢。
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