| 吕锡伟在第二次国务院部门行政复议协作会议上的发言 |
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| 2009-10-29 17:50 文章来源：国务院法制办 |
| 文章类型：转载 内容分类：新闻 |
国务院法制办行政复议司司长 吕锡伟
2008年12月25日
尊敬的各位领导和同行：
第二次国务院部门行政复议协作会就要结束了。会议时间虽然很短,内容还是比较充实的。这既是一个沟通感情的联谊会，也是一次工作经验的交流会和理论研讨会，还可以说是一次做好明年行政复议工作的动员会。会上，风涛同志作了讲话。国土资源部鹿心社副部长向会议致辞，为会议增色。风涛同志的讲话对推动国务院部门的行政复议工作很有意义，我们一定要认真学习领会，抓好贯彻落实。国土资源部政法司对承办这次会议高度重视，与北京市国土资源局的同志一道对会议作了精心安排，付出了大量辛苦劳动，请允许我代表与会同行们向他们表示衷心的感谢！下面，我讲三个方面的问题。
一、关于通报一下行政复议司2008年的工作
（一）办案工作。
截至12月15日，共收到行政复议申请866件，比去年701件增长23％（其中正式立案115件，比去年65件增长76.9％）。已办结838件，其中制发法律文书553件，电话解释说明或者做信访处理的285件。在553件法律文书中，作出正式裁决文书的103件、作出不予受理决定的364件、认定应当受理转送给有关省、国务院部门处理的86件。
办结正式立案件103件，比去年46件增长124%。其中作出维持裁决62件，撤销2件，变更4件，调解11件，和解1件，申请人撤回申请作出终止裁决的8件，作出驳回决定的12件，责令恢复审理1件，中止2件。制作行政复议意见书45件。以国务院部门为被申请人的21件，涉及发展改革委、民政部、农业部、工业信息化部、环保部、人民银行、工商总局、食品药品监管局、证监会、银监会等10个部委。
据了解，今年上半年，27个国务院部门收到行政复议申请1392件（其余34个部门没有上报）。9个部委半年收案20件以上，依次分别是：国土资源部99件，建设部、人民银行（还有银监会）都是70件，工商总局65件，卫生部57件，海关总署54件，知识产权局29件，发展改革委24件，证监会20件。
（二）推动行政复议委员会试点工作。
按照法制办党组的部署和要求，我们将行政复议委员会试点工作列为行政复议体制、机制创新的重要内容和今年的重点工作。在深入调查研究和反复征求省级政府及其法制机构和全国人大常委会法工委行政法室意见的基础上，确定了方案内容，下发了《国务院法制办公室关于在部分省（直辖市）开展行政复议委员会试点工作的通知》，选择了基础工作较好、试点态度积极的8个省作试点工作单位，并召开了行政复议委员会试点工作会议进行专门部署。这项试点工作先在地方政府开展，在总结初步经验的基础上，也可以考虑选择几个国务院部门进行试点。
（三）扎实做好全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会筹备工作。
开展表彰是行政复议法实施条例规定的。国务院法制办要带头做好这项工作。同时，这样做意义很大，有益于振奋精神，鼓舞士气，推动工作。这是一项新工作，很繁杂，很具体。我们克服经验少、人员少、任务重等诸多困难，在人力资源社会保障部的大力支持下，完成了评比工作。目前，先进单位和个人的名单已经在网上进行了公示，20份经验交流材料、领导讲话等各项筹备工作已经基本就绪。此次表彰工作是政府法制系统自组建以来第一次全国性表彰，在地方政府及其部门行政复议人员中产生了热烈反响。根据人力资源社会保障部的要求，为体现行政复议把矛盾化解在基层的特点，这次表彰的重心放在了市县政府及其部门。
（四）努力推动专职行政复议人员资格制度试点工作。
为了贯彻落实中办、国办[2006]27号文件和行政复议法实施条例关于行政复议人员资格的有关规定，我们在以往工作的基础上，与人力资源社会保障部有关司赴宁夏进行了专题调研，在此基础上以两家名义起草了行政复议人员资格试点工作的通知，并初步确定了7个省级单位进行复议人员资格试点。目前，相关工作正在协调落实之中。
（五）进一步增强服务意识，及时答复各地方、各部门在办案工作中提出的问题，全年共办理35件请示答复件，电话答复百余次。
（六）进一步加强基础工作，开发了行政复议案件办理信息系统，规范了行政复议办案规程，下发了行政复议法律文书示范文本。
二、关于落实风涛同志讲话要求
风涛同志在准确把握行政复议工作面临的形势、充分肯定2008年国务院部门行政复议工作的基础上，对进一步做好国务院部门行政复议提出了新的更高的要求。他要求我们在行政复议工作中依法办案、保证质量；坚持改革创新；加强指导、宣传和理论研究；加强机构和队伍建设。风涛同志的讲话为我们下一步工作指明了方向，明确了思路。
为落实好风涛同志讲话的要求，我就具体工作强调一下几点：
（一）认清形势，明确思路。
我们体会到，在科学发展观的指导下，我国已经进入运用法律定分止争的新阶段，法的象征作用已经转为法的实质作用，单纯强调法的管理功能已经转为强调管理功能和政府自我约束功能并重。
从法治角度解读科学发展观，科学发展观体现了经济发展与社会发展相统一、经济社会发展与民主法治发展相统一、民主发展与法治政府发展建设相统一。尤其是将民本思想、民享思想、民权思想与依法治国、依法执政、依法行政等法治思想融合在一个认识体系中，体现了我们党在治党理政规律性认识上的进一步深化。比如，有以“以人为本、执政为民”为标志的民本思想；有以“关注民生”、“发展成果人民群众共享”为核心的民享思想；有以“民主政治、保障民权、维护社会公平正义”为代表的民权思想。实践科学发展观，要求行政复议工作要在保护市场主体和其他社会主体四项基本权利方面取得新成效：（1）知情权保护取得新成效。（2）话语权保护取得新成效。（3）民享权保护取得新成效。（4）投诉权保护取得新成效。投诉权是管理相对人不满政府管理和服务提出异议的权利。从一定意义上，投诉权的保障是法治政府建设最需要优先解决的课题。知情权、话语权以及民享权的实现，需要投诉权作为支撑条件。
行政复议制度是保护公民投诉权的重要制度，是通过程序公正推进实体公正，从而推进社会公平正义的重要途径。为了更加有效地发挥行政复议的作用，必须努力推动传统思维向法治思维转变：既要关注实体公正，也要关注程序公正；既要关注争议解决的有效性和公正性，也要关注争议解决的效率和成本；既要关注保护投诉权的行使，解决百姓告状难的问题，也要关注确立投诉的条件和义务，解决投诉权滥用的问题；既要关注保护行政管理相对人的合法权益，也要关注促进行政机关的依法行政；既要关注个案法律效果，也要关注整体的社会效果。
（二）改进、完善行政复议办案方式和机制，不断提高行政复议办案质量。
一是，提倡实地调查。对于书面审理难以全面查清案件事实的，要进行实地调查，并努力把实地调查变成化解矛盾的过程，变成法制宣传教育的过程，变成树立行政复议制度权威和国务院部门形象的过程。
二是，坚持集思广益。在发挥案件承办人作用的同时，注意发挥司务会、处务会、专家论证会等的作用。
三是，适当运用听证方式处理复杂案件。听证可为各方当事人提供相互质证、辩论的机会，便于准确查清案件事实，便于把握争议焦点。，便于做好化解工作。
四是，充分运用调解、和解方式化解矛盾。对行政机关行使自由裁量权的行为，在不损害第三人合法权益和公共利益的前提下，可以给当事人双方和解的机会，通过和谐的方式解决行政争议。在当事人双方具备和解基础但又各执一词的情况下，行政复议机关可以运用调解手段推动矛盾化解。
（三）积极稳妥地推进行政复议委员会试点工作。
行政复议体制、机制创新，事关行政复议工作的长远发展。我们要以科学发展观为指导，努力把行政复议打造成具有中国特色、适应依法行政阶段性要求、符合公众法律心理、满足党和人民群众需要的解决行政争议的法律制度平台。这一平台的基本特点是公正、有效、便捷。要实现这一目标，必须积极探索建立政府主导、专业保障、社会专家参与案件审理的新机制，努力提高行政复议的权威性、专业性和社会公信力。政府部门领导适当介入行政复议案件办理过程，既有利于政府部门履行行政复议机关的法定职责，强化对下级政府和所属部门的监督，也有利于行政复议决定的执行，增强权威性。吸收社会专家参与，则有利于增强公正性，提高公信力。
（四）积极推动“一法一例”大检查。
今年较大的动作是开展行政复议表彰，明年的大动作，我们希望是借助纪念行政复议法颁布十周年，在全国范围开展一次贯彻实施行政复议法及其实施条例的情况的大检查。通过检查，创造一个有利于行政复议案件办理、更有利于行政复议机构建设、更有利于行政复议监督指导的良好外部环境。目前，这项工作还只是一个初步设想，由谁检查等具体要求还要进一步综合考虑。
（五）认真做好其他行政复议指导工作。
通过与行政法学会联合举办复议论坛；组织培训；组织典型案例汇编。
三、关于大家关注的问题和建议
（一）关于加强行政复议指导。在科学发展观学习实践活动征求意见过程中，有17个省和国务院部门提出要加强指导。我们在明年的工作安排中，已经并尽可能体现这方面要求。
（二）关于加强与法院的协调与沟通。
这个意见我们已经充分考虑了，本周五我们就要与最高人民法院行政庭就政府信息公开案件的处理问题进行研讨。今后，我们会继续加强与法院的沟通协调。对于“行政复议机关不作被告”的问题，可以考虑在修改行政复议法时，在统一认识的基础上提出解决方案。
（三）关于完善行政复议具体程序。
有部门建议对行政复议听证程序、简易程序作出细化规定，建立行政复议证据规则等。这些意见都是对的。我理解这是有两个问题：一个是在没有规定或者规定较粗的情况下怎么操作。这个好办，由各个部门先制定上几条甚至开听证会之前明确几条就可以。证据规则除特殊情况外，还可以参考适用行政诉讼的证据规则。另一个问题是，过早规范时机是否成熟。我们考虑过早进行规范一方面经验不足，会造成偏差；另一方面，当前制约行政复议工作发展的问题还有更大的问题需要解决：如群众关心自己的投诉权是否得到充分保障，领导关心是否帮我解决矛盾而不激化矛盾，专家们关心的是行政复议是否官官相护、是否公开公正。主要精力还要放在解决这些问题上，对办案不会产生质的影响的规则可以稍缓处理。
（四）关于在案件办理中加强协调沟通的问题。
有部门建议要加强部门间、部门与法制办之间的沟通，避免不同部门对同类型案件作出不同甚至相反的处理结果。对此我们双手赞成。可以考虑建立一个较为常态的，如研讨会或研讨班一类的讨论共同问题的机制。如信访、信息公开等都是需要研究的新问题，一般情况下，信访保护的是批评、建议、举报等性质的权利，信息公开保护的是公民的知情权。前者与救济请求权不同；后者的救济请求权具有一定的特殊性，不同于有实体利益要求的救济，处理上也应有不同。
（五）关于办案的理念。
一是，树立正确的理念非常重要。正确的理念源于实践要求。我国正处于经济社会发展新阶段，政府主导的城市化、工业化进程引发的以征地、环保、劳动者权益保障为代表的行政争议，只能主要靠政府主导或者首先靠政府主导的平台去解决，只能主要靠既讲公平又兼顾效率的平台去解决。而且，新阶段的行政争议绝大多数都是法律争议，只能依靠法律制度平台去解决，而不能主要依靠传统的、突击式的、运动式的行政手段去解决。
行政复议制度自身的特点契合了这一时代要求。行政复议是政府主导的解决行政争议的机制，也是一种规范化的法律平台。更重要的是，行政复议的功能比较全面，是既讲究公平又讲究效率的法律平台；是既注重保护行政管理相对人的合法权益，也注重促进行政机关依法行政的法律平台；也是一个既注重个案法律效果，也注重整体社会效果的法律平台。由此可见，行政复议在构建和谐社会过程中将扮演更为重要的角色，经过坚持不懈地努力，必然成为解决行政争议的主渠道。这是建设中国特色行政争议解决机制的客观要求。
二是，要通过妥善处理行政复议案件，向社会证明行政复议的公正、有效、便捷的价值。在这个特定时期，申请人既有申请权得不到保护的无奈，也存在追求自身利益最大化倾向；律师广泛参与行政复议，既可能帮助申请人正确理解法律，也可能误导群众提出非分请求；媒体关注度也在增强，既可能宣传复议起正面作用，也可能受利益左右起负面影响；这些都是双刃剑。面对复杂局面，要善于趋利避害，要树立全面的、辩证的思维，切忌主观片面性。在办案中要把握以下四点：首先，查清案件事实，弄清法律是非，判断、推理、结论在法律上都要无懈可击。其次，在弄清法律是非的基础上，要在政治上维护大局。要正确处理宏观思维与微观思维的关系：工作要从大处着眼、小处着手，强调宏观思维，不是不看局部，而是从整体看局部；强调微观思维，不是不看整体，而是通过局部透视整体”。再次，保护人民群众合法权益要合法、合理、合情。第四，推动依法行政要循序渐进。
三是，要坚持合法性审查与合理性审查相结合，更加重视合理性审查。从我国依法行政的阶段性特征出发，加大合理性审查力度将逐渐成为行政复议审查的重要方面。除由行政复议的性质所决定外，从实体法角度看主要理由是：第一个原因是在职权法定尚未实现全覆盖、法定自由裁量权相对较大的条件下，作出是否合法的判断尚缺乏明确依据，还存在合理性审查的大量空间。第二个原因是有的规定实施条件尚不具备。如2006年国务院文件规定“被征地农民的社会保障费用没有落实的，不得批准征地”，没有给地方政府建立配套社保制度的过渡期，对国务院文件发布之后，地方相应制度尚未建立之前发生的案件，如简单地适用国务院文件，作出撤销的决定，地方政府很难接受。第三个原因是在依法行政水平逐步提高的大背景下，“有瑕疵、即撤销”的严格法律主义尚未成为社会主流认识。实行相对严格法律主义，既可以有效化解矛盾，也可以有效推动依法行政。
最后，非常感谢大家一年以来对我们工作的支持。预祝大家新年快乐，在新的一年里工作快乐，身体健康！谢谢大家！
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